Cahier
du GEMDEV n°23
Etats, politiques publiques et développement en Asie
Novembre 1995
ISSN : 0989-9057, 233 pages, 8€00 - Disponible
Michel
Vernières
: Etats, politiques publiques et développement en
Asie
Aborder une question aussi vaste et complexe que celle du
rôle de l'État dans le processus de développement,
à travers les politiques qu'il conduit dans des domaines
très divers, relève de la gageure. Cela semble
d'autant plus vrai que cette analyse porte sur le continent
le plus peuplé de la planète, regroupant des
États de taille et de nature très différentes.
Il faut, en effet, pour le moins, prendre quelques précautions
quant l'on rapproche les expériences d'une Ville-État
comme Singapour et celle d'un État-Continent comme
la Chine. Aussi, ce Cahier du GEMDEV et, a fortiori, ces
quelques lignes introductives ne se veulent qu'une introduction
à un débat essentiel pour tous ceux qui analysent
les processus de développement économique
et social.
La
remarquable croissance de la production enregistrée
au cours des décennies quatre-vingt pour l'ensemble
du continent asiatique a attiré tout à la
fois les investisseurs internationaux et l'attention des
analystes. Ceux-ci s'interrogent d'autant plus sur ce "miracle
asiatique", pour reprendre le titre d'un ouvrage récent
de la Banque Mondiale, que la majorité du reste du
Monde en développement connaissait de graves difficultés
économiques et financières entraînant
la mise en place de nombreux plans d'ajustement structurel.
Mais
la polarisation de l'attention sur l'Asie de l'Est, sur
laquelle porte les textes présentés dans ce
cahier, ne doit pas conduire à négliger l'évolution
du continent indien, trop peu étudié en France.
Il a lui aussi enregistré d'appréciables progressions
de production et il apparaît essentiel pour l'avenir
de s'interroger sur son degré futur d'intégration
économique avec l'Asie de l'Est.
Cette
dernière est cependant déjà fort diverse
quels que soient les critères de différenciation
entre les pays utilisés : taille, culture, nature
des régimes politiques... C'est la principale raison
pour laquelle les textes rassemblés ici, et qui ont
été discutés lors de la journée
d'étude organisée par le GEMDEV le 25/11/1994,
portent soit sur un pays, soit sur un champ particulier
de la politique de développement. Ainsi a pu être
poursuivi un débat, très largement entamé
par ailleurs comme le montre le texte de Pierre Judet, et
qui a déjà conduit à quelques acquis.
Ainsi, en 1995, plus personne ne nie le rôle clé
qui a été celui de l'État dans le développement
de ces pays.
A
partir, en premier lieu, de l'analyse des expériences
coréennes et taïwanaises il apparaît que
l'État est intervenu fortement dans tous les domaines,
combinant encouragements à l'exportation et appuis
à la substitution d'importations. Il n'a pas hésité,
contrairement aux avis d'experts tels ceux de la Banque
Mondiale, à réaliser des projets industriels
lourds, comme la sidérurgie coréenne, pour
amorcer de nouvelles étapes du développement
économique. Ces industries naissantes ont été
protégées, mais pour des durées limitées.
Ce sont donc des États forts, au sens de Myrdal,
c'est à dire capables de faire respecter, par les
partenaires économiques, les règles et décisions
que prennent leurs gouvernements. Par une série de
politiques publiques sélectives, ces États
ont réussi à gouverner le marché, s'appuyant
tout à tour, pour développer les secteurs
privilégiés par leur stratégie de développement,
sur les marchés intérieurs et extérieurs.
Ainsi,
les expériences diversifiées des pays de l'Asie
de l'Est permettent de mettre l'accent sur quelques acquis
et de nombreux points en débat qui peuvent être
regroupés autour de trois thèmes :
- l'importance
d'une ouverture contrôlée sur le Monde,
- la
nécessité de stratégies souples de
développement,
- la
prise en compte des caractéristiques propres à
chaque État.
L'IMPORTANCE D'UNE OUVERTURE CONTROLEE SUR LE MONDE
Par
rapport à l'ouverture sur le reste du Monde, les
pays d'Asie ont évolué à des rythmes
différents. Celle-ci est ancienne pour des pays comme
la Corée, la Thaïlande ou Taïwan. Elle
est beaucoup plus récente en Chine, en Inde ou au
Viet-Nam. Mais, à des degrés divers, elle
est désormais un fait établi. Le développement
n'est plus nulle part conçu comme devant être
réalisé en économie quasi fermée.
La division internationale du travail est acceptée
et se traduit par une spécialisation initiale dans
des productions à fort coefficient de main d'oeuvre,
comme le textile. Mais cette attitude s'est accompagnée
d'un réel protectionnisme, combinant donc stratégies
de substitution aux importations et encouragements des exportations.
L'État est systématiquement intervenu pour
construire les avantages comparatifs à l'aide de
primes, d'incitations et mesures très diversifiées
d'intervention. Même dans le cas d'une très
large ouverture aux firmes multinationales, comme à
Singapour, exemple analysé par Jean-Louis Margolin,
ces dernières ont été acceptées
dans des secteurs et activités privilégiés
par les pouvoirs publics. La gestion de cette ouverture
est donc étroitement liée aux stratégies
de développement et politiques d'industrialisation
adoptées.
NECESSITE DE STRATEGIES SOUPLES DE DEVELOPPEMENT
L'action
de l'État a été marquée par
l'existence de stratégies de développement
et de politiques industrielles à long terme mais
pragmatiques et caractérisées par l'articulation
des différentes composantes de ces stratégies.
En
premier lieu, le secteur agricole, loin d'être négligé,
a joué un rôle clé et a été
développé en premier : réformes agraires
de l'après guerre en Corée et à Taïwan,
valorisation des ressources agricoles en Malaisie et Thaïlande,
libéralisation de l'agriculture dès la fin
des années soixante-dix en Chine, bien avant celle
de l'industrie au milieu des années quatre-vingt.
Le texte de Jean Luc Maurer, consacré à la
politique agricole de l'Indonésie, démontre
bien ce rôle clé de l'agriculture qui fut "industrialisante".
En effet, l'objectif d'autosuffisance alimentaire a été
atteint en mobilisant une partie des ressources issues de
la rente pétrolière. Cette importance accordée
au secteur agricole a eu un double effet. La croissance
des revenus paysans a permis l'extension du marché
intérieur et cette amélioration de leur sort
a eu tendance à légitimer à leurs yeux
les pouvoirs en place.
Il
est dès lors particulièrement important de
souligner que de tels mécanismes ne peuvent jouer
que si ces politiques profitent à une petite paysannerie
relativement nombreuse. En ce sens la confrontation des
situations rencontrées en Indonésie et aux
Philippines est particulièrement éclairante.
Car, dans ces dernières, l'existence de très
grands propriétaires fonciers, situation qui rappelle
celle de l'Amérique latine, a empêché
un tel processus. N'y aurait-il dès lors qu'une simple
coïncidence entre ce fait et les difficultés
économiques des Philippines? La question mérite,
pour le moins, d'être posée.
Les
Etats de la région ont conduit de véritables
politiques industrielles, appuyées par une grande
diversité d'incitations publiques au secteur privé,
mais aussi, dans certains cas, par la création d'entreprises
publiques. Certes les différences sont sensibles
d'un pays à l'autre. Ainsi, dans son texte consacré
aux politiques industrielles de ces pays, Jean-Raphaël
Chaponnière montre que la Corée et la Malaisie
ont été plus interventionnistes que la Thaïlande
ou Taïwan.
Si,
désormais, le processus de transition de la Chine
et du Viet-Nam, analysé par Guy Schulders, invite
à caractériser ces deux pays par une moindre
intervention de l'État, celle-ci ne tend pas à
disparaître. De façon apparemment paradoxale,
Yves Citoleux souligne que l'abandon de la planification
centralisée et l'émergence du marché
ont, en Chine, généralisé les marchandages
avec les autorités provinciales dans une sorte de
planification indicative qui conduit à la mise en
oeuvre de projets industriels plus rationnels. Certes, dans
ce pays immense, la question de la régulation macro-économique
demeure délicate. Mais se met en place une ébauche
de politique monétaire et, avec la réforme
fiscale de janvier 1994, le pouvoir central dispose pour
la première fois de sa propre administration fiscale.
Ces très fortes évolutions ne s'accompagnent
pas de privatisations au sens strict du terme. Ce sont très
souvent les autorités locales ou des structures plus
ou moins coopératives qui exercent le pouvoir économique
distinct de la propriété.
Ainsi,
la Chine confirme désormais la tendance, notée
depuis longtemps en Corée par exemple, à un
réel pragmatisme dans l'intervention multiforme des
États. Celle-ci apparaît tout particulièrement
décisive quand il s'agit de pénétrer
un marché très fermé, contrôlé
par des firmes oligopolistiques, tel celui de l'automobile
analysé par Marc Lautier. Mais, dans ce cas comme
en bien d'autres, la Corée et la Malaisie laissent
s'affronter plusieurs producteurs locaux pour conserver
le stimulant interne de la concurrence.
Une
stratégie de développement ne saurait être
cohérente si elle ne comprend pas une politique sociale
adaptée à ses objectifs. C'est ce que montre
les trois textes consacrés aux politiques d'aménagement
et d'urbanisme, aux interventions de l'État sur le
marché du travail et aux politiques de formation.
Ainsi Charles Goldblum souligne l'importance pour le développement
de Singapour d'une politique active du logement et le rôle
clé pour l'avenir de nombreux pays des politiques
de mise en place de villes nouvelles.
De
même, Bernard Maximin montre le rôle de l'État
en tant que régulateur du coût salarial, élément
important de la compétitivité de ces pays.
Mais il souligne aussi son action pour la mise en place
d'un mode néo-corporatiste de relations sociales.
Quant au texte consacré à l'examen des politiques
de formation, il rappelle la nécessaire cohérence
de ces dernières avec les diverses phases de développement
économique. La généralisation de l'enseignement
primaire apparaît comme un facteur décisif
d'une première phase d'industrialisation. Mais, lorsque
la structure industrielle se complexifie, la mise en place
d'une politique de formation professionnelle plus élaborée
semble s'imposer.
LA NECESSAIRE PRISE EN COMPTE DES CARACTERISTIQUES
PROPRES A CHAQUE ETAT
Il
est important de rappeler que utiliser la notion d'État
c'est faire référence à une entité
abstraite. Aussi toute généralisation à
partir de tel ou tel cas particulier serait hâtive.
En particulier, il serait très contestable de parler,
sans plus de précision, d'un État asiatique,
tout comme l'expression, souvent utilisée, de communautarisme
est trop vague. Mais il est certain que les rapports entre
la société civile et l'État sont très
différents de ceux constatés dans les sociétés
occidentales. En particulier les structures juridiques sont
beaucoup plus faibles en Asie. Comme le souligne Yves Citoleux,
en Occident l'État est construit, il est davantage
une donnée en Chine. Les relations économiques
internes n'y exigent pas une réglementation juridique
à l'occidentale. Celle-ci n'est mise en place que
pour faciliter les relations économiques avec le
monde occidental.
Mais,
il convient de ne pas céder trop vite à des
explications simplistes fondées sur le jeu d'une
spécificité culturelle, l'influence du confucianisme
par exemple, pour expliquer l'efficacité de l'État
asiatique. Il y a peu, ces mêmes facteurs étaient
souvent considérés comme des freins au développement.
La réflexion doit donc se poursuivre, en collaboration
entre économistes, juristes et politologues, pour
préciser les caractéristiques des États
les plus favorables au développement. Parmi les pistes
de recherche évoquées lors de la journée
GEMDEV du 25/11/94, quelques une peuvent être plus
spécialement notées. C'est le cas du rôle
de la citoyenneté, entendue comme caractéristique
d'une population qui reconnaît la légitimité
du pouvoir de l'État, accepte ses impulsions économiques
et participe à leur mise en oeuvre.
De
même, l'existence, issue de l'histoire du pays considéré,
d'une tradition d'intervention étatique est un facteur
favorable qu'il conviendrait d'expliciter davantage. Il
faudrait également approfondir les mécanismes
par lesquels les États contribuent à l'élaboration
de conventions passées entre les acteurs de la vie
économique pour construire leurs relations, conventions
qui, pour être efficaces, doivent être élaborées
en fonction de l'histoire, de la culture et des structures
sociales de chaque pays.
