Cahier du GEMDEV n°24

L'Etat en Afrique : indigénisations et modernités
Juin 1996
ISSN : 0989-9057, 207 pages, 8€00 - Disponible

Avant-propos

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Avant-propos par Olivier Dollfus et Etienne Le Roy
Ce Cahier du GEMDEV n°24 illustre au moins à trois titres la "méthode" de notre groupement d'intérêt scientifique.

• Il combine une pluralité d'acteurs et de points de vue et prend en compte la diversité des engagements aux côtés des Africains, des bailleurs de fonds aux organisations non gouvernementales en passant par la recherche internationale. La coopération scientifique concrétisée ici avec le CODESRIA et autorisant une meilleure perception du sens des mutations sociales sur le continent s'élargit avec divers collègues de l'Association Canadienne des Etudes Africaines (ACEA). La vigueur de ce double regard écarte toute possibilité de paternalisme scientifique ou de néo-colonialisme nostalgique.

• Il s'inscrit dans le temps long de la recherche. Initié en 1993, ce programme a abouti, après un long travail de séminaire à un appel à contributions qui ouvre ce cahier.
Le colloque qui en a débattu, en mai 1995, associait certains représentants les plus illustres de la recherche africaine et la jeune génération. Avant d'être public, dans le cadre d'une restitution à l'école des hautes études en sciences sociales, le colloque a permis une amicale mais exigeante confrontation des trois collectifs de chercheurs, en trois demi-journées.

• Les principaux papiers ont ensuite fait l'objet d'une réécriture en fonction des débats et cet enrichissement a conduit à deux publications. La première est le numéro de Politique africaine consacré au " Besoin d'État " (volume 61, mars 1996). Coïncidant avec une nouvelle formule éditoriale de la revue, le numéro de Politique africaine restitue l'originalité de la thématique, autour des trois " besoins d'Etat ", efficacité, légitimité, sécurité qui structurent également ce Cahier du GEMDEV. Il rappelle également que l'histoire de l'Etat en Afrique est déjà longue et tumultueuse.

Ce Cahier du GEMDEV n°25, en présentant les points de vue les plus illustratifs des questions débattues, prépare également une future publication aux éditions Karthala. Cette publication aura pour objectif de faire une part encore plus large aux travaux du CODESRIA par la traduction de certains résultats de collègues anglophones.
Le plan que nous avons adopté met en évidence les avancées réalisées au cours de ce colloque.

Nous avons choisi d'encadrer les contributions par deux textes de synthèse, conçus " à chaud " par Bernard Husson et Jean-Emmanuel Pondi pour orienter les conclusions de notre colloque. Bernard Husson approfondit notre problématique tandis que Jean-Emmanuel Pondi tire un premier bilan de nos discussions.

Ensuite, les contributions ont été regroupées autour des trois " besoins d'Etat " dont elles illustrent les implications.On découvrira dans la première partie la diversité des conditionnalités, voire les divergences entre bailleurs de fonds, à la recherche d'une meilleure efficacité pour l'Etat africain. Ensuite, la deuxième partie montre progressivement que le " besoin de légitimité " ne peut être trouvé que par l'indigénisation de l'Etat. La légitimité est, selon une expression de Michèle Leclerc-Olive, une notion " transitive " qui ne peut bénéficier à l'Etat que par un phénomène de vases communiquants, à partir du vivrier des légitimités endogènes.Enfin, la troisième partie aborde la question de la sécurité, non moins mystérieuse puisque le plus souvent vécue, plutôt qu'expliquée, à partir d'un sentiment d'insécurité. Les diverses dimensions (physique, intellectuelle, existentielle, individuelle et collectives) de ce besoin de sécurité n'épuisent pas, tant s'en faut, une analyse que de nouvelles recherches doctorales devraient élargir.

A travers ce partenariat exigeant, nos discussions ont ainsi permis d'approfondir des pistes qu'une nouvelle génération de chercheurs est appelée à exploiter.


Programme de recherche ACEA / CODESRIA / GEMDEV
Au cours de l'année 1993, des discussions menées entre le GEMDEV (France) et le CODESRIA (Afrique), rejoints par la suite par l'ACEA (Canada), ont conduit des chercheurs de ces trois régions du monde à lier leurs capacités de recherche pour comprendre sur quelles réalités et quels obstacles butait le processus de démocratisation en Afrique. Les pages qui suivent présentent les partenaires de cette action et la problématique sur laquelle ils ont convenu de travailler conjointement. Les textes présentés dans ce Cahier du GEMDEV sont l'aboutissement de la première étape de ce programme conjoint.

Le CODESRIA (Conseil pour le Développement de la Recherche en Sciences sociales en Afrique) : fondé en 1973, il réunit des chercheurs africains de tout le continent. Il publie un bulletin, des documents et travaux de recherche et organise chaque été des instituts de formation rassemblant des chercheurs de différents pays sur des thèmes comme : gouvernance et démocratie, le genre, PAS et démocratie...

Le GEMDEV (Groupement d'intérêt scientifique Economie mondiale, Tiers-Mondes, Développement) : créé en 1983, il rassemble aujourd'hui une cinquantaine d'équipes de recherche et de formations doctorales des différentes universités et grandes écoles de la région parisienne et mène des recherches interdisciplinaires. Il publie une lettre et des cahiers de recherche; il organise régulièrement des colloques en particulier sur la recherche sur le développement dans le monde francophone.

Présentation du programme de recherche
Le GEMDEV, le CODESRIA et l'ACEA ont, chacun pour ce qui le concerne, expérimenté la nécessité non seulement d'aborder en " réseau " les questions complexes du développement qui ne sont plus susceptibles d'analyses classiques et surtout de les aborder autrement. Les trois partenaires impliqués ici souhaitent vivement arriver, avec ce projet, à mettre en place une véritable recherche en coopération, en menant conjointement un effort de renouvellement des approches et cherchant l'implication des chercheurs africanistes et africains du Sud et du Nord. Briser les ghettos, faciliter la rencontre de traditions certes différentes mais désirant dialoguer et s'enrichir mutuellement, telle est la réponse choisie par ces partenaires pour comprendre la réalité africaine.

Pour ce qui concerne le GEMDEV, la prise en compte d'un intérêt spécifique à ce type de coopération est liée au souci d'aborder de manière renouvelée un des axes de son programme actuel [Recherches sur les dynamiques des Tiers-Mondes] sur " La question de l'Etat et des institutions : citoyenneté, sociabilité ". Un renversement des problématiques habituelles paraît indispensable et il ne consiste pas simplement à inverser les termes de l'analyse, spécialement à prôner l'individualisme méthodologique et à valoriser les questions des "gens d'en bas". Il faut penser l'État aussi comme une question " complexe " qui ne peut être traitée que dans une approche dite "d'épistémologie de l'opacité ", donc en termes processuels et dynamiques.

Le CODESRIA, quand à lui, élabore, sous la forme de monographies étatiques, un "état des lieux" des questions que posent la transition juridique vers une démocratisation de l'Etat, le pluralisme politique et les transformations induites par la nouvelle donne des années quatre-vingt-dix. La position particulière de certains chercheurs du CODESRIA permet de mobiliser une compétence scientifique originale et d'accéder à des informations qui ne sont pas toujours d'accès facile autour de trois préoccupations : qu'est-ce qui se dit, qu'est-ce qui a changé, qu'est-ce qui va disparaître?

L'ACEA, de son côté, poursuit depuis de longues années un travail de réflexion sur la situation africaine en particulier à travers l'étude de la contribution de la société, des mouvements sociaux et des réseaux à la démocratie ou encore les problèmes posés à la démocratisation par les politiques d'ajustement culturel. Deux équipes québécoises participeront au programme de recherche. La première basée à l'Université Laval, sous la responsabilité du Pr. JEWSIEWICKI travaillera autour du thème " Culture, représentation politique et démocratie "; la seconde, basée à l'UQAM et placée sous la responsabilité de la Pr. CAMPBELL, abordera les problèmes de " la géopolitique de l'aide dans le cadre des programmes d'ajustement structurel et le rôle des ONG internationales ".

A l'occasion de la visite à Paris de Mamadou Diouf, en octobre 1993, il a été envisagé lors des entretiens avec ses partenaires du GEMDEV de croiser les préoccupations des différentes démarches pour mettre en phase les apports possibles autour des complémentarités de nos recherches actuelles qui s'interrogent sur le sens à donner au développement et analysent le sens et les conséquences actuelles des identités primaires sur l'idée de citoyenneté. Tant comme relais de l'aide internationale que comme catalyseur des initiatives locales, l'État africain reste le cadre d'enjeux et de processus spécifiques. Il conviendra donc prioritairement d'élucider cette spécificité (par exemple le mode de négociation des PAS ou des PASA) tout en examinant le caractère " semi-autonome " de la place et du rôle de l'Etat contemporain. Il conviendra donc de toujours rapporter les explications se situant à l'échelle nationale aux autres déterminismes qui, tantôt à l'échelle internationale, tantôt à l'échelle locale, influent également sur le devenir de l'Afrique.

De manière différente par les préoccupations et les cheminements (et sans doute comme une conséquence induite des ajustements structurels mettant en cause au-delà d'un " moins d'Etat " un " mieux d'Etat "), les chercheurs du Nord et du Sud ne pensent plus l'Etat comme le seul point de passage obligé tant des modes nouveaux d'organisation de la société que de la coopération bi- ou multilatérale. En outre, ils sont convaincus que les présentations dualistes usuelles sont de moins en moins pertinentes, du type Etat / société civile ou bureaucratie/société rurale car elles ne font qu'exprimer un mode d'approche triplement réductionniste : exogène par ses préoccupations, moderne par son idéologie scientifique, problématique quant à son objet. En ce qui concerne le GEMDEV, nous avons tenté d'en illustrer certaines incidences dans l'ouvrage collectif " État des savoirs sur le développement " (Paris, Karthala, 1993).

La formulation d'une nouvelle problématique passe ainsi par la critique des pratiques scientifiques actuelles, spécialement la lecture de l'Etat " par le haut " et " par le bas ", mais également par l'identification de nouveaux objets, Jean Copans ayant montré, dans la dernière livraison de " Politique africaine " concernant les intellectuels africains (volume 51, oct. 1993) qu'il existe des pseudo-objets ou des apparences d'objets qui interdisent en fait des cheminements scientifiques heuristiques.

En première approximation, certains objets apparaissent comme particulièrement porteurs d'un renouveau scientifique :
- l'analyse des réseaux est le premier de ces objets. On commence à connaître le rôle des réseaux commerciaux, liés aux filières financières internationales. C'est dans ce contexte que P. Labazée a pu mettre en évidence les dynamiques originales des entrepreneurs du Burkina ou que E. Grégoire ou B. Ganne ont pu illustrer les rapports structurels entre les dimensions " formelle " et " informelle " de l'économie. On a également identifié la prégnance des réseaux religieux, dans l'Islam (réseaux maraboutiques au Sénégal ou au Nigeria) ou dans les mouvements charismatiques chrétiens. On a sans doute sous-estimé l'impact des réseaux politiques en les confondant avec l'intervention des partis politiques à partir des centres étatiques, en vue de la conservation (ou de la conquête) du pouvoir d'Etat et en appréhendant leurs interventions particulières (les " baronnies " du PS sénégalais, par exemple). Or, d'autres centres de pouvoir sont apparus ou vont apparaître avec les processus de décentralisation et vont autoriser de nouvelles formes de coalitions d'intérêts ou de clientèles politiques sous des formes originales. Etudier ces nouveaux réseaux " locaux " paraît être une priorité pour identifier les enjeux de la décentralisation et d'un pluralisme politique qui est d'abord l'expression d'une diversité des enjeux locaux. L'étude des élections présidentielles de 1993 au Togo l'illustre particulièrement. Mais il existe d'autres types de réseaux à une échelle encore plus restreinte, celle de la petite ville, du quartier ou du village, qui sont maintenant impliqués dans des enjeux de développement local (gestion " partagée " de services locaux, initiatives locales de type set setan...) qui sont essentielles à analyser pour identifier dans quelles conditions la responsabilité individuelle est susceptible d'émerger dans des situations particulières et d'exprimer une capacité d'initiative autonome, par rapport à des modes bureaucratiques antérieures ;

- ces questions semblent préjudicielles pour l'analyse d'un deuxième " objet " : l'analyse des réponses des sociétés africaines à la mise en place des programmes d'ajustement structurel. Si les PAS ont sous-estimé les conséquences sociales de l'ajustement, parallèlement, les sciences sociales ont mal apprécié les modalités de réponse des collectifs africains qui ont mis en évidence une grande capacité d'" évitement " ou de contournement des injonctions des nouvelles politiques. On voit émerger de nouvelles formes de solidarité, ou de nouvelles expressions culturelles dont on a commencé à théoriser l'impact sous le terme " culture commune ", comme cadre interprétatif original synthétisant les diverses valeurs, représentations et dispositifs hérités des périodes antérieures et susceptibles d'être utilisés pour réorganiser les sociétés ou trouver des réponses opportunistes. Sans être des réponses générales et satisfaisantes, ces " cultures communes " (valorisées au Sénégal, peut-être ignorées en Côte d'Ivoire pour des raisons à préciser) constituent des réservoirs de solutions pratiques au sein desquels on peut trouver certaines explications des comportements opportunistes actuels. On pourrait également, en reprenant la distinction de Polanyi (La grande transformation, Paris, Gallimard, 1987), expliquer l'importance de comportements économiques qui ne relèvent plus de l'économie de réciprocité, pas encore de l'économie d'échange (donc du capitalisme) mais de l'économie de redistribution dont s'est nourri l'Etat autoritaire ou bureaucratique et dont il faut se libérer, en comprenant ses conditions actuelles de fonctionnement ;

- Le troisième objet possible est le mouvement de démocratisation dont on s'étonne qu'il soit si systématiquement appréhendé soit de manière formelle (par le seul biais d'une transformation des institutions juridiques et du multipartisme) soit de manière ethnocentrique et occidentale (comme si les dispositifs des Etats occidentaux étaient les seules solutions concevables pour répondre aux besoins des pays africains). Il est clair qu'il existe sur cette question des clivages importants dont on doit discuter au nord comme au sud pour identifier quelles références sont utilisées dans le débat. Il faut également identifier les divers types de facteurs (juridiques, économiques, idéologiques) qui peuvent influencer ce débat, et réfléchir aux modalités d'un véritable " Etat de droit " dans les conditions de l'Afrique contemporaine et en acceptant une " invention du politique " en termes institutionnels (quelle gouvernementalité) et idéologique (quel projet de société pour le XXIème siècle).

Le croisement de ces trois approches pourrait se faire autour de trois thèmes :
- ajustement structurel et démocratie ;
- contribution de la société, des mouvements sociaux et des réseaux à la démocratie ;
- institutions et démocratie, État de droit.

On pourrait également envisager trois interrogations principales, transversales à ces thèmes principaux :
1) La crise actuelle peut-elle déboucher sur un nouveau cycle productif ? Si oui, et compte tenu des difficultés à faire fonctionner l'économie de redistribution, comment gérer la transition au capitalisme en ne supposant pas que le problème soit déjà résolu : que les solutions sont disponibles avec le néolibéralisme, que les comportements des acteurs peuvent s'exprimer " individuellement " alors que les conditions de " l'individuation " ne sont pas réunies et que le marché peut fonctionner de manière " parfaite " dans les conditions de pénurie actuelles...

2) Ne doit-on pas aborder la question des institutions de manière plus originale, moins " uniformisante " et plus " atomistique ". On sait qu'en Occident, et ce depuis le " contrat social " de Rousseau, on a pensé que l'égalité en société serait trouvée par un modèle institutionnel uniforme qu'on pourrait projeter sur toutes les sociétés ou tous les collectifs. Bien que dotée d'une grande efficacité, cette conception de l'institution a aussi justifié toutes les formes de totalitarisme et a été un aliment important des autocraties africaines : un président, un parti, un territoire etc. L'enjeu de la décentralisation étant de penser de manière plurielle, voire plurale, les nouveaux dispositifs institutionnels, il faudra repenser les logiques fondatrices des institutions et s'inspirer, au moins pour partie, des logiques des sociétés précoloniales qui pensaient toutes les composantes de la société en termes d'instances " multiples, spécialisées et interdépendantes ". Cette appréciation de l'apport des cultures endogènes aux débats politiques contemporains sera appréciable pour éclairer les conditions de " l'ajustement culturel " qui est réclamé par certains. Il permettrait de jeter un regard nouveau sur le problème des minorités, de leur reconnaissance juridique et sur l'ethnicité au regard des constructions politiques en cours.

3) L'intervention de nouveaux partenaires dans le développement local, spécialement les ONG et la coopération décentralisée, oblige à renouveler notre lecture des modalités et des effets des interventions exogènes. Derrière l'autoritarisme des nouvelles politiques d'ajustement et à travers des formes de financement direct d'opérations de développement par des bailleurs de fonds étrangers, on voit apparaître une géopolitique de l'aide où l'État n'est plus le relais obligé, où de nouveaux " courtiers " constituent des réseaux particuliers, où émergent de nouvelles solidarités autour des enjeux locaux et régionaux. C'est sous la forme d'une " triangulation " des opérateurs du développement et en fonction de " polarisations " opérationnelles qu'il faut concevoir le futur ajustement des forces sociales économiques et financières pour gérer les internalités (reproduction des rapports sociaux) et les externalités (spécialement le rapport au marché mondial). C'est sous cet angle qu'on pourra passer d'une " aide-rente " favorisant la redistribution clientéliste à une " aide-initiative " restituant leurs responsabilités productives aux différents opérateurs.

Le mouvement de démocratisation a permis de faire la preuve du dynamisme des sociétés mais ce dynamisme n'a pu encore trouver ses cadres spécifiques, faute d'une analyse de l'état réel des sociétés, perçues à travers le prisme déformant du regard que les autres nations, spécialement les plus développées, posent sur le présent et le devenir de l'Afrique. Notre espoir est que la coopération dont nous jetons les bases entre le GEMDEV, le CODESRIA et l'ACEA favorise une autre lecture, plus pragmatique et autrement réaliste que celle qui encombre les rapports d'experts.